30 ноября 2010 года Президент РФ Д.А. Медведев подписал Федеральный закон «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» и Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».
Закон начнет «работать» после того, как появятся подзаконные акты:
- новый перечень документов, которые надо представить при подаче заявки;
- типовой договор безвозмездного пользования имуществом (единый для всех уровней и форм публичной собственности);
- порядок передачи имущества, которое закреплено за государственными предприятиями, а также относящееся к жилищному фонду.
В настоящее время идет подготовка этих документов. Религиозные организации смогут получить имущество в собственность или в безвозмездное пользование (по желанию).
Журнал «Приход» начинает серию публикаций, освещающих ключевые положения нового законодательства. В очередном номере публикуется комментарий юрисконсульта Московской Патриархии инокини Ксении (Чернеги) («Приход», № 6, 2010).
***
О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения
1. Как известно, процесс безвозмездной передачи имущества религиозным организациям начался достаточно давно, еще в конце прошлого века. Существуют и законы, и подзаконные акты в этой сфере. В чем же смысл закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»? Зачем он нужен?
Первым нормативным правовым актом в этой сфере было Распоряжение Президента Российской Федерации от 23.04.1993 г. N 281-рп, которым Правительству Российской Федерации предписывалось «осуществить поэтапную передачу в собственность или пользование религиозным организациям культовых зданий, строений и прилегающих к ним территорий и иного имущества религиозного назначения, находящихся в федеральной собственности, для использования в религиозных, учебных, благотворительных и других уставных целях, связанных с деятельностью конфессий».
До принятия нового закона дня возможность безвозмездной передачи государственного или муниципального имущества религиозного назначения религиозным организациям предусмотрена ст. 21, 22 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», согласно которым передача в собственность либо пользование религиозным организациям для использования в функциональных целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно.
Вместе с тем, данные нормы не определяют порядок безвозмездной передачи религиозным организациям соответствующего имущества.
В свою очередь, согласно п. 2 ст. 235 ГК РФ «по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц.» Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» содержит нормы, устанавливающие порядок возмездного отчуждения имущества из государственной или муниципальной собственности. Согласно ч. 2 ст.3 данного закона, он не распространяет свое действие на случаи безвозмездной передачи имущества религиозного назначения в собственность религиозных организаций. Отчуждение такого имущества из государственной или муниципальной собственности должно быть урегулировано иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Вопреки данному требованию, порядок безвозмездной передачи имущества религиозным организациям до настоящего времени на уровне федерального закона не урегулирован.
Вместе с тем, имеется подзаконный акт-постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2001 № 490 «О порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения», который определяет порядок безвозмездной передачи в собственность либо в безвозмездное пользование религиозных организаций имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований данное постановление носит рекомендательный характер, о чем сказано в п. 2 постановления.
Не удивительно, что большинство субъектов Российской Федерации (прежде всего, Москва) игнорируют данный нормативный правовой акт, а в некоторых регионах имеются собственные законы и подзаконные акты, определяющие порядок передачи религиозным организациям имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации. Однако, к сожалению, нормативные правовые акты, принятые регионами, несовершенны и, как правило, существенно ограничивают права религиозных организаций. В частности, согласно ст. 1 закона Санкт-Петербурга от 9.03.2006 № 59-12 «О порядке передачи в собственность религиозных организаций имущества религиозного назначения, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга» в собственность религиозных организаций может быть передано только то имущество религиозного назначения, которое используется ими на основании заключенных с уполномоченным органом государственной власти договоров безвозмездного пользования. Таким образом, объекты, закрепленные на праве оперативного управления за городскими музеями и не находящиеся в безвозмездном пользовании религиозных организаций, не могут быть переданы в собственность последних.
Главной задачей закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» (далее — Закон) является определение единого (универсального) порядка безвозмездной передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Без определения на уровне федерального закона единых правил передачи имущества религиозного назначения процесс передачи такого имущества будет постоянно сталкиваться с массой бюрократических злоупотреблений.
2. Предусматривается ли законом реституция церковного имущества?
Реституция (от лат. Restitution — восстановление в правах) представляет собой восстановление собственника в правах. По смыслу ст. 168 ГК РФ реституция предполагает возврат собственнику утраченного в натуре. Если такой возврат невозможен, то выплачивается компенсация. Для осуществления реституции в отношении незаконно изъятого имущества собственник должен доказать факт принадлежности ему имущества на праве собственности, а также факт изъятия; дополнительно требуется обосновать незаконность изъятия. Закон подобного механизма не предусматривает.
Так, согласно Закону имущество религиозного назначения может быть безвозмездно передано религиозным организациям не только в собственность, но и в безвозмездное пользование. Компенсация, в случае невозможности возврата имущества в натуре, не выплачивается.
Вообще, сам термин «возврат имущества» в тексте законопроекта не употребляется; о факте незаконного изъятия имущества в годы гонений на Церковь также не сказано ни слова. Соответственно, и доказывать этот факт не требуется. По логике Закона, религиозным организациям может передаваться как имущество религиозного назначения, которое в прошлом принадлежало Церкви, так и то, которое в дореволюционной период находилось в государственной собственности либо в собственности третьих лиц. Имущество, таким образом, не «возвращается» законному владельцу, а «передается» для использования в целях, определенных учредительными документами религиозных организаций.
Такой подход не вполне соответствует международному обязательству России, предусмотренному пп. XII п. 10 Заключения ПАСЕ № 193 по заявке России на вступление в Совет Европы (Страсбург, 25 января 1996 г.), согласно которому Российская Федерация обязуется «в кратчайшие сроки возвратить собственность религиозных организаций».
3. Почему разработчики закона не предусмотрели в нем механизм реституции?
Такие предложения высказывались. В частности, представители некоторых субъектов Российской Федерации предлагали распространить действие Закона исключительно на имущество религиозного назначения, национализированное на основании Декрета СНК от 23.01.1918 «Об отделении Церкви от государства и школы от Церкви». Однако, данный Декрет СНК, утративший силу с принятием постановления Верховного совета РСФСР от 25.10.1990 № 268-1, не предусматривал национализации имущества религиозных общин. В п. 13 Декрета говорилось, что «все имущества существующих в России церковных и религиозных обществ объявляется народным достоянием». Однако, с правовой точки зрения, объявление имущества «народным достоянием» и «национализация имущества» — неравнозначные понятия.
Национализация имущества — это передача в государственную собственность имущества, находящегося в частной собственности. В Декрете такая передача не предусмотрена. Более того, в другом документе — Декрете Наркомата юстиции от 24 августа 1918 г. «О порядке проведения в жизнь Декрета «Об отделении Церкви от государства и школы от Церкви» и в Инструкции по вопросам, связанным с проведением декрета об отделении Церкви от государства и школы от Церкви, утв. постановлением НКВД РСФСР 19 июня 1923 г., говорится о передаче имущества церковных и религиозных общин в ведение местных советов народных депутатов, то есть о муниципализации (а не национализации) данного имущества.
Муниципализация имущества оформлялась в те годы актами местных советов об изъятии имущества. Однако в отношении церковного имущества такие акты составлялись далеко не всегда. Акты об изъятии церковного имущества в ведение местных советов в государственных архивах отсутствуют практически отсутствуют. Таким образом, многие объекты церковной недвижимости (особенно те храмы, которые в годы безбожных гонений продолжали действовать), по существу, относятся к категории «бесхозяйного имущества» (то есть не перешедшего ни в государственную, ни в муниципальную собственность). Важно отметить также следующее: в ряде циркуляров (в частности, в циркуляре НКВД РСФСР от 7.07.1922 г.) даются разъяснения о том, какие объекты недвижимости следует признавать муниципализированными. Здания церковных и религиозных общин в соответствующих перечнях отсутствуют.
К этому следует прибавить, что было немало случаев конфискации монастырского имущества (в качестве уголовного наказания за контрреволюционные выступления насельников).
В целом же, неясность и сложность описания в «классических» правовых терминах всех разновидностей правоотношений, связанных с изъятием у частных собственников (владельцев) богатств, оказавшихся в руках советского государства, служат одной из главных причин отклонения предложений об урегулировании механизма реституции в нормах законопроекта.
Не излишне отметить, что согласно п. 2 Положения «О порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты компенсации» от 12.08.1994 № 926 не подлежит возврату, возмещению или компенсации имущество, в том числе жилые дома, национализированное (муниципализированное) или подлежащее национализации (муниципализации) в соответствии с законодательством, действовавшим на момент конфискации, изъятия, выхода имущества из владения иным путем. В этой связи законодательное закрепление реституции церковного имущества может повлечь закономерный вопрос о том, почему же государство отказало гражданам в возврате незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества.
